Início/Notícias/Ministro da Justiça enfatiza importância da Lei de Contrato de Seguro – PL 8034/2010 é comentado no XII CILA – Assunção, Paraguai – abril 2011

Ministro da Justiça enfatiza importância da Lei de Contrato de Seguro – PL 8034/2010 é comentado no XII CILA – Assunção, Paraguai – abril 2011

Segue íntegra do texto levado pessoalmente pelo Presidente do IBDS, Ernesto Tzirulnik, à direção do XII Congresso Ibero-Latino-Americano de Direito do Seguro, em Assunção, Paraguai, dia 27 de abril de 2011:

 

Sr. Presidente desta mesa, demais integrantes, Senhoras e Senhores

Impossibilitado de comparecer a este XII Congresso Ibero-Latino-Americano de Direito do Seguro, em Assunção, Paraguai, não poderia deixar de agradecer imensamente, na pessoa do Presidente de seu Comitê Organizador, o Doutor Desiderio Sanabria, o amável convite que me foi feito para debater com os senhores o projeto de lei sobre o contrato de seguro que apresentei à Câmara dos Deputados do Brasil.

Não poderia deixar, também, de dirigir-lhes estas palavras, para esclarecer, ainda que brevemente, o que sucedeu na tramitação dessa proposição legislativa quando fui Parlamentar na Câmara dos Deputados do meu país, e para destacar sua importância, seu significado e o relevante papel que ela pode desempenhar para o amadurecimento das relações securitárias no Brasil, de maneira que passem a contribuir, com a dignidade que merece a instituição do seguro, para o desenvolvimento da sociedade brasileira.

Fui eleito Deputado Federal por duas legislaturas, de 2003 a 2006 e de 2007 a 2010. Foi na primeira dessas legislaturas, mais precisamente em 2004, que apresentei esse projeto, com base no anteprojeto que solicitei e foi preparado pelo IBDS, o Instituto Brasileiro de Direito do Seguro, sob a coordenação de seu presidente, o Doutor Ernesto Tzirulnik, e do conselheiro Doutor Flavio Queiroz Cavancanti. Esse trabalho foi desenvolvido com a participação de inúmeros juristas da mais alta relevância no Brasil e até mesmo o acompanhamento crítico e cooperativo de juristas estrangeiros, como, entre tantos outros, os professores Rubén Stiglitz (Argentina) e José María Muñoz Paredes (Espanha).

A alta qualidade deste anteprojeto, a precisão conceitual que trouxe, o fato de ter prestigiado a boa prática desenvolvida no mercado brasileiro, o aproveitamento inteligente de parte da disciplina regulamentar editada pelos órgãos de controle e fiscalização do estado brasileiro nos últimos anos, a incorporação dos princípios de direito privado contemporâneos e, enfim, sua harmonia com o Código de Proteção e Defesa do Consumidor e com a Constituição da República, tudo isso me levou a adotar, com raras alterações, o texto preparado pelo IBDS.

Depois de apresentado oficialmente, o projeto então passou a ser conhecido como PL 3555/2004. Sem embargo de todas as suas qualidades apontadas, ao longo de sua tramitação, na Câmara dos Deputados, o PL 3555/2004 recebeu, em diferentes etapas, contribuições não só de diversos parlamentares, como também de diversos setores, juristas e institutos, como do próprio IBDS, que promoveu dezenas de congressos, seminários e debates, as quais foram cuidadosamente consideradas e, muitas delas, passaram a integrar os novos textos, conhecidos como Substitutivos, apresentados pelos Relatores das Comissões que apreciaram o PL 3555/2004.

Essas contribuições engrandeceram o projeto. Ele manteve sua estrutura e sua coerência interna. A disciplina essencial das matérias nele tratadas foi conservada, mas as contribuições trazidas por essas diferentes fontes permitiram um grande aperfeiçoamento do texto. O primeiro Substitutivo apresentado foi favorável ao PL, não tendo havido tempo de ser votado pela Comissão de Desenvolvimento Econômico, Indústria e Comércio.

Outro Substitutivo, igualmente favorável, e que veio também no sentido de aperfeiçoar, foi posteriormente aprovado à unanimidade pela Comissão de Desenvolvimento Econômico, Indústria e Comércio. Em seguida, foi constituída, pelo então Presidente da Câmara dos Deputados, o hoje Vice-Presidente da República, Doutor Michel Temer, uma Comissão Especial para apreciá-lo e votá-lo. Esta Comissão Especial funcionou por vários meses, trabalhou bastante, ouviu, em audiências públicas, os mais diversos setores da sociedade e do Estado e juristas do país e do exterior, mas, embora seu relator também tenha se pronunciado favoravelmente, não houve tempo hábil, antes de encerrar-se o ano de 2010, para que fosse votado o novo texto.

Eu não me candidatei novamente para a Câmara dos Deputados, para a Legislatura iniciada em 2011, de maneira que o PL 3555/2004, conforme dispõe o Regimento Interno daquela Casa, foi arquivado. Isso, no entanto, não significou o fim desse grande esforço legislativo, pois todo o trabalho realizado foi aproveitado pelo então Presidente da Comissão Especial, o Deputado Moreira Mendes, que apresentou o Projeto de Lei 8034/2010.

De maneira muito inteligente, o autor deste novo PL 8034/2010, sem prejuízo dos novos e importantes aportes introduzidos, retomou o texto original do PL 3555/2004, nele incorporando todos os avanços verificados ao longo da tramitação do PL 3555/2004. A propósito, foi requerido e deferido o apensamento de todo o PL 3555/2004 ao PL 8034/2010, na prática fundindo-se as duas iniciativas parlamentares.

Hoje, como Ministro de Estado da Justiça, cada vez mais me convenço da necessidade de uma lei especial para tratar do contrato de seguro. Na maior parte das legislações dos países de maior tradição e mercados mais avançados, o contrato de seguro vem disciplinado numa lei especial, em coerência com as leis gerais sobre a vida civil e o comércio, pautando a atuação do Estado como órgão de controle e fiscalização da atividade securitária.

A economia brasileira já estava a exigir uma disciplina mais atenta para o contrato de seguro, reduzindo uma litigiosidade ainda alta e dotando o mercado – que compreende não só seguradores e resseguradores, mas corretores de seguros e, especialmente, segurados e beneficiários de seguros, entre outros intervenientes – da segurança jurídica necessária para a atuação da garantia em moldes adequados com as exigências técnicas da operação e, ao mesmo tempo, de modo compassado com os valores prestigiados pela sociedade brasileira como um todo, aí incluídos os valores que presidiram a elaboração, no Brasil, de uma legislação de proteção e defesa do consumidor, com extraordinários avanços.

Mas o que eu gostaria de ressaltar, mais detidamente, nesta minha mensagem, é a importância de uma lei sobre o contrato de seguro para que o Estado possa planejar e executar políticas públicas para o setor de seguro. Estas políticas públicas, cujos princípios e objetivos se fazem presentes na legislação de controle da atividade securitária no Brasil, que tem como base o Decreto-Lei 73/1966, revisto e complementado pela Lei Complementar 126/2007, precisavam e precisam de um diploma de lei sistematizando, ordenando e estabilizando, com a profundidade necessária, a disciplina das relações jurídicas securitárias, justamente para não perder a dimensão técnica e valorativa a que já me referi.

Discutir o papel do Estado em relação aos contratos de seguro é e sempre será um desafio muito grande. Existem pouquíssimos estudos sobre o assunto, ao menos na doutrina brasileira. Mas isto não é uma razão para deixarmos essa discussão de lado; ao contrário, é uma razão para insistirmos nela.

No Brasil, diferentemente do que se verifica na Argentina, na Colômbia, no México, na Venezuela e em tantos outros países que contam com representantes neste Congresso, estranhamente, os publicistas nunca se ocuparam do estudo das relações que o Estado mantém com as companhias de seguros e com todos aqueles que efetivamente atuam nesse setor. Um dos motivos dessa omissão talvez seja a tendência, que se pode constatar sobretudo na elaboração doutrinária e científica, à especialização, que nos leva ao desconhecimento de pontos comuns de conhecimento entre realidades diversas.

Indiscutivelmente, o contrato de seguro sempre foi estudado por juristas vinculados ao campo do direito privado. Eles deram preferência, obviamente, ao estudo do contrato de seguro e do exercício empresarial da atividade securitária. Contudo, alguns dos cultores do direito privado – como o Professor Pedro Alvim, cuja memória aproveitamos para homenagear – não deixaram de versar, ainda que de maneira incidental, sobre a atuação estatal no setor.

Os cultores do direito público, entretanto, preocupados demais com o estudo dos princípios do Estado, dos órgãos do Estado, das atividades estatais, esqueceram-se de que certas atividades, normalmente empreendidas por particulares, acham-se vinculadas ao campo do próprio poder de polícia do Estado. Assim, podem ser perfeitamente analisadas do ponto de vista de sua ligação intrínseca com a esfera estatal, quer pelo Estado eventualmente atuar de modo direto no desenvolvimento de certas atividades econômicas, quer por estar confiado ao Estado a direção ou o controle e fiscalização dessas atividades, tendo em vista os fins e objetivos almejados.

Pode-se falar, então, numa espécie de simbiose de relações que, às vezes, não fica muito clara, do ponto de vista do diagnóstico jurídico. Sem pretensão nenhuma de exaurir o universo da análise deste tema, gostaria de levantar alguns problemas e algumas ponderações visando a que, no futuro, publicistas e privatistas possam, juntos, aprofundar suas reflexões e manifestar suas preocupações nesta área.

Nos Estados modernos tem sido freqüente a distinção entre serviço público e atividade econômica. Há uma razão para isto. Nos Estados capitalistas modernos, o Estado, em princípio, deve deixar para o universo privado o exercício da atividade econômica. Ou seja, a atividade econômica tem sido considerada, fundamentalmente, uma atividade não estatal, a ser exercida prioritariamente pela iniciativa privada. Por sua vez, o serviço público é uma atividade estatal, em que o Estado tem, prima facie, o dever de intervir, o dever de atuar. Distinguir o campo do serviço público do campo da atividade econômica é de fundamental importância, portanto, para saber qual o campo da intervenção natural do Estado e em que medida o Estado pode intervir numa seara determinada.

O conceito de serviço público tem variado muito ao longo dos tempos. Houve, no passado, quem identificasse o serviço público como todo e qualquer tipo de atividade estatal. Sob tal perspectiva, Leon Duguit e Gaston Gese foram proeminentes defensores de que praticamente tudo o que o Estado faz é um serviço público e, portanto, um dever a ser realizado pelo Estado na sua respectiva prestação.

Hoje, porém, já se traçou uma distinção muito clara entre atividade administrativa e serviço público. As atividades administrativas que o Estado realiza na execução da lei não são totalmente identificadas sob o conceito de serviço público. Assim, o serviço público é apenas uma das atividades administrativas que o Estado exerce. Costuma-se dizer que o serviço público corresponde a uma atividade administrativa, prestada sob o regime de direito público, e destinada a gerar para os cidadãos em geral utilidades e comodidades. Corresponde, em outros termos, a uma atividade-dever do Estado, imposta pela ordem jurídica e que, regida pelo direito público, gera comodidades e utilidades aos cidadãos.

Sob tal perspectiva, os autores mais modernos têm diferenciado o chamado poder de polícia do Estado do serviço público. O poder de polícia, quando posto no campo da função administrativa do Estado, também é um poder que decorre do exercício da função administrativa do Estado, mas que não gera comodidades nem utilidades. O poder de polícia é, por excelência, um poder que visa a condicionar o exercício da liberdade e da propriedade. Assim, o Estado exerce a função administrativa como uma decorrência natural da necessidade de executar as leis. Ao executar leis, exerce funções administrativas de diversos matizes; uma delas, apenas, é o serviço público.

A ordem jurídica brasileira, indiscutivelmente, acolheu essa idéia de que o serviço público é, antes de tudo, um dever do Estado e deve ser prestado sob o regime do direito público. Se alguém tem alguma dúvida, basta consultar o art. 175 da Constituição da República. Cumpre ao poder público, direta ou indiretamente, prestar o serviço público, sempre através de licitação, nos termos da lei, através dele próprio, Poder Público, isto é, diretamente, ou indiretamente, através de outras pessoas, através das concessões e das permissões de serviços públicos.

Parece claro, portanto, que a Constituição da República, no Brasil, acolhe a idéia de que o serviço público é uma atividade administrativa, regida pelo direito público e que proporciona comodidades e utilidades à população. A própria Constituição define, efetivamente, quais são os serviços públicos, por exemplo, ao atribuir uma série de atividades de tal natureza à União, além de apontar outras aos Municípios, deixando aos Estados um campo residual para desenvolverem as atividades que se enquadrem naturalmente dentro deste conceito.

Por outro lado, a própria Constituição Federal afirma que a atividade econômica não é papel do Estado, mas sim, por excelência, algo que deve ser realizado pela iniciativa privada. Assim é que o parágrafo único do art. 170 de nossa Constituição, assegura a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independente da autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei. Nossa Constituição, portanto, afirma que a atividade econômica em princípio é livre.  Mas ela ao mesmo tempo admite que a lei, diante de certas circunstâncias de relevo, condicione a uma autorização prévia do Estado o exercício de certas atividades econômicas. Outras vezes, confere ao estado um papel ainda mais amplo de intromissão, considerada a dimensão de ordem pública de determinadas atividades.

Essas atividades econômicas submetidas a uma liberação estatal, estão geralmente submetidas, também, a uma atuação diferenciada do Estado, ao poder de polícia do Estado. Este então exercerá seus atos administrativos, irá intervir no desenvolvimento dessas atividades econômicas, mas sob determinados limites, de forma controlada, fiscalizada, inspecionadas pelo Estado no exercício de suas respectivas funções administrativas.

Entre o conceito de serviço público e o de atividade econômica, entretanto, haverá sempre uma zona cinzenta, de difícil visualização. Sabemos que determinadas atividades podem, de acordo com a lei, tornarem-se serviços públicos, podendo, outras vezes, colocarem-se como atividades econômicas. Há certas atividades que, por força da tradição histórica e social, são tratadas pela lei como serviços públicos, constituindo deveres do Estado. Em contrapartida, outras tantas vezes, são relegadas à iniciativa privada, porque a lei é omissa e, portanto, são consideradas atividades econômicas.

Da mesma forma, nessa zona cinzenta, também não podemos deixar de destacar que, muitas vezes, a ordem jurídica submete certas atividades econômicas ao monopólio do Estado, isto é, certas atividades econômicas são monopolizadas pelo Estado, o que não as transforma em serviço público, pois continuam sendo realizadas sob regime de direito privado. O fato excepcional de a ordem jurídica dizer que certa atividade só pode ser realizada pelo Estado, deixando de atribuir-lhe o regime de direito público, não a transforma em serviço público.

Logo, temos certas atividades que, pela Constituição e pelas leis, são consideradas serviços públicos; outras que, pelas relações sociais e históricas, são consideradas atividades econômicas. Há, além disso, uma zona cinzenta, onde é a lei que vai dizer se é caso de serviço público ou se é caso de atividade econômica.  E temos, enfim, excepcionalmente, certas atividades econômicas que são regidas pelo direito privado e que são monopolizadas pelo Estado, mas não perdem a condição de atividade econômica.

Nesse contexto, cabe indagar se o seguro se enquadra como serviço público ou atividade econômica. Essa é uma questão importante, à medida que a partir dessa definição irá revelar-se o quadro normativo sob o qual cada tratar da matéria. Ora, parece não haver muito espaço para dúvida, no tocante ao seguro. O seguro é, fundamentalmente, atividade econômica. Assim tem sido concebido tanto em nosso país como em outros diversos países, já há bom tempo. É uma atividade econômica, passível de desenvolvimento pela iniciativa privada, submetida ao regulamento legal desenhado para essa atividade econômica.

O poder de polícia do Estado é que libera, observadas certas condições, essa atividade econômica. É o Estad